即一对夫妻生育一个子女。

但施米特暗示，欧洲大陆各国很难有幸像英国这个靠庞大的殖民体系大发横财的固若金汤的岛屿国家那样，以渐进的方式来完成这种制宪权的转移——未获解决的冲突以及决断的必要性会在关键时刻突显出来。这一思考具有强烈的时代针对性。

在施米特看来，这只是一种形式妥协，而不是实质妥协，因为双方的冲突亦然持续。对于梁启超这个对于清廷并没有什么好感的思想家来说，保留满清皇帝纯粹是为了尽快完成国内秩序转型，以在国际竞争中取胜。1916年袁之死亡并非国之福音，他留下的是一个巨大的权力真空，在他治下，北洋集团尚可勉强维持中国统一的表象，但因袁的死去，北洋集团出现实质性分裂，中国陷入军阀割据与军阀混战。他们的论述提供了最好的理论标本，值得认真审视和深入剖析。（试译：第四条主权从本质上归属于国民全体，委托给本宪法建立的机关来行使。

此外，主权在国论也为梁启超对于中国在这个民族帝国主义时代进行国家建构（state building）的路径的设想提供了很好的理论阐释： 国家者，有机体也。根据他所介绍的瑞士裔德国政治学家伯伦知理的学说，国家并非积人而成的机械物，而是具有自身意志与人格的有机体。合法性审查是政府作出重大行政决策的前置程序，未经合法性审查的，不得提交会议讨论和作出决策，保障了依法决策。

第三，通过制定行政程序法部分实现行政法法典化，行政程序法实质成为规范行政权力的基本法。第一，行政程序法是行政法部门体系中的基本法，制定行政程序法为完善社会主义法律体系所必需。凉山州的调研则显示《凉山程序规定》关于听证程序的规定，克服了我国其他地区听证流于形式的缺陷，使听证在有利于当事人和减少复议或者行政诉讼的有效率达到了95．22％。《湖南程序规定》出台之前，学界提出的多种版本的《行政程序法专家试拟稿》的立法思路主要契合行政行为的理论体系，呈现出较强的规范主义立法风格，与实践中需要规范的行政活动类型之间不能完全对应。

在程序规定推进过程中，政府法制部门的同志经常面临的一个问题是，为何本地区要遵循这些程序规则，其他地区的行政机关不需要遵循这些规则？政府法制部门在对重大行政决策和行政规范性文件进行合法性审查时，有时会面临很大压力。尽管行政法学界历经二十余年的努力，对行政程序法的研究已经取得丰硕成果，涵盖行政程序法原理、外国行政程序法研究、中国行政程序法立法研究、中国行政程序法典的设想等诸多方面，但在立法层面，行政程序法虽曾于2003年纳入十届全国人大二类立法规划，后被撤下，迄今尚未能启动立法程序。

这一现象的出现并非理论建构的产物，而是回应行政权大力扩张后时代发展之实践产物。与国外更重视外部监督机制的建立和完善相比较，来自外部的人民法院行政诉讼机制、公民程序权利行政程序机制等，居于较为弱势的地位，远远没有发挥规范作用。第三，管辖、行政协助等内部行政程序制度有利于厘清行政机关之间的职责。这四大机制构成依法行政和法治政府建设工作的各个方面，从不同角度规范行政权，构成相对完整的行政权力规范体系。

西方国家建构的行政权规范体制适应了20世纪行政权扩张、行政国家时代来临的变化，而1949年新中国成立后建立的权力高度集中的政治体制和计划经济体制，使得行政权在国家权力结构和国家公民权力权利结构中自始就过于强大而具于支配性地位。行政裁量权得不到公正行使一直是一个难以解决的问题，为此，湖南省制定了《湖南省规范行政裁量权办法》作为配套规定，采取控制源头、建立规则、完善程序、制定基准、发布案例等多种方式，对行政裁量权的行使实行综合控制，取得较好效果。单行立法规定行政权在具体行为类型、部门、地区、层级中的特殊程序规则和操作性规则，是规范行政权的分支性立法。第一，来自外部的公民制约机制和法院司法审查机制过于弱化，造成制约与监督不力。

一般说来，有三个方面的因素会直接影响行政程序的类型划分：（1）行政行为的种类。未经当事人发表意见的证据不能作为行政执法决定的依据。

第一，行政工作人员的程序观念与程序意识在程序规定推进过程中逐步确立、提高。另一方面，行政有效性不足，行政理性缺失、行政效率较低、懒政现象较为突出。

哈贝马斯所极力主张的让立法的过程成为商谈的过程，使立法的承受者本身就是规则的制定者，让实现公民自决的民主程序为立法注入合法性力量，现代法律秩序只能从‘自决这个概念获得合法性，同样适用于行政决策这一公共意志表达活动。（1）有效解决行政规范性文件存在的诸多问题。没有正当程序提供的交涉制度安排，个体将被排除在权力运行体系之外，消极、被动等待最终的结果，实体正义的实现将完全依赖于决定者的业务能力和道德自律，仰仗于人而非制度。利益多元化是当前转型时期中国社会的重要特点，个人利益诉求正当性在价值层面得到社会普遍认同，并通过物权法等民事立法和《国有土地上房屋征收补偿条例》等行政立法予以制度保障。当前，应当在总结地方经验的基础上，加快国家层面立法的进程。条与块的关系在程序立法领域同样存在，大量单行部门立法与地方立法并存，由于中央权威、行政惯性等因素的影响，地方立法难以取代部门立法，新规则难以超越部门规则得到更好实施。

第一，面临地方立法与中央部门立法的冲突。英国普通法上古老的自然正义原则最初也适用于司法程序，后发展成为约束行政机关的一般原则。

季卫东教授认为程序是关于交涉过程的制度安排，[19]该定义从法律程序系统涉及的主体之间的关系来认识程序，强调法律程序的社会属性。在行政法治领域，长期以来我们将立法工作的重点放在实体法的制定上，重视对行政机关权限和管理措施的规定，对于行政机关如何行使职权、应当遵循何种程序则缺乏有效的规定。

（3）行政执法规范化程度提高，行政效率提升，申请行政复议和提起行政诉讼案件数量下降。（3）基本原则放在总则中规定。

由于《湖南程序规定》是地方政府规章，法院审理案件只是参照适用，但是在以下两种情形，人民法院适用《湖南程序规定》对行政决定的合法性进行审查：（1）部门规章中没有规定，但《湖南程序规定》有规定的，予以适用。随着程序规定的逐渐推进，行政工作人员过去不重视程序的观念开始得到转变，程序意识点滴积累，逐渐提高，如湖南省有的行政机关对决策听证由过去的反感、规避转变为主动适用。合法性审查等定性分析在规范性文件制定和重大行政决策中能够得到较好执行，而在制定《湖南程序规定》时作为鼓励性制度予以推行的成本效益分析、社会稳定风险评估、社会影响分析报告等定量分析机制难以实施，特别是成本效益分析基本没有做过。[10]在此种情境中，行政程序发挥的不再是建立在对抗基础上的控权功能，而是建立在程序主体理性、平等对话基础上的积极的公共意志形成功能。

制定行政程序法需要摆脱行政行为理论体系的束缚，立足中国当下，回应实践需求，特别是要积极回应当前行政管理体制改革与创新的需求：一方面，立法要能够解决行政管理中实际存在的问题，如重大行政决策的法治化、科学化、民主化制度构建，行政执法裁量权行使不当等问题。湖南从2008年起对法定行政审批和其他办事期限压缩三分之一以上，所有执法单位都要向社会公布自己的行政事项办理流程时限表。

在监督的力度与效果方面，与外部制约机制相比较，内部监督具有很大局限性。分散立法模式下基本原则无处规定，合法原则、诚信原则、比例原则、公开原则、参与原则等已为各国现代行政法普遍确立的行政权应当遵循的基本原则，在我国一直未能由理论原则转化为法律原则，造成行政法只有规则没有基本原则。

在中国政法大学专家起草小组与湖南省人民政府法制办公室工作组第一次见面会上双方即达成共识：《湖南程序规定》的内容要回应依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略在现阶段的要求，将推进依法行政、建构法治政府的要求制度化。在汕头，选择《汕头程序规定》的实施对明确行政机关之间的职责划分有很大作用的比例是36．4％ ，有一定作用的是54．1％。

为了解程序规定实施效果，笔者于2013年3月赴湖南省调研，调研采用座谈会、发放调研问卷、网上资料收集等方式。（四）当前的分散式行政程序立法模式存在的问题 当前法治政府建设进程中对行政程序机制的不够重视，在立法层面体现为规范行政权的基本法行政程序法迟迟未能启动立法程序。在汕头市调查问卷中， 对《汕头程序规定》的熟悉程度，培训前的平均分值为3．9，培训后的平均分值为7．5。汕头调研问卷中对这三个选项的选择比例依次是35．3％ 、5．2％ 、40．5％。

[16]尽管立法位阶仅是地方政府规章， 《湖南程序规定》却摆脱了仅仅细化上位法如行政处罚法、行政许可法等传统规章立法思路，对法治政府的基本要求作出全面、系统的规定，实现了《依法行政实施纲要》和《深化法治政府建设意见》向法定程序义务的转换。[20] [2O] 马怀德主编：《行政程序立法研究》，法律出版社2005年版，第1O页以下。

行政决策涉及的多元主体通常存在不同的利益诉求，他们之间并非司法程序中的原告被告之间简单而又清晰的利益对立关系，不同利益诉求之问既有矛盾，也有共同利益存在，利益关系错综复杂。行政程序机制对行政过程的规范体现在三个方面：其一，通过科学、理性的程序设计，保证实体法的正确实施。

在某一具体制度设计时，立法者面对权利保障和效率保障之间存在价值冲突时，必须作出取舍和选择。由行政机关的上级机关进行日常监督或者专门监督机关对行政活动的合法性、合理性进行监督审查，包括行政复议、行政监察与党的纪律检查、审计、信访、行政问责等制度。